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                       浅谈行政事业单位如何建立良好内部控制环境
摘要：《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》已经下发到社会各界广泛征求意见，但内部控制规范能否真正落实和得到较好实行，其基础取决于单位内部控制环境的好坏，本文根据行政事业单位特点，就如何建立良好内控环境，结合本单位实际情况进行了探讨。

关键词：行政事业单位    内控环境

内部控制环境是指对内部控制的建立和实施有重大影响的因素的统称，任何内部控制都要在一定的环境下运行，控制环境处于内部控制五大要素之首，分为内部环境和外部环境，其中内部环境是单位、企业可以建立并加以完善的，内部环境主要侧重于单位管理及文化建设，包含组织架构、内部审计、人力资源政策、企业文化等。

一些行政事业单位内部控制环境不佳，直接导致单位经济风险大幅度增加，往往导致单位经济活动风险较高，违法、违规事项时有发生，造成国有资产损失浪费，有些单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库” 更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。

一、          行政事业单位特点

行政单位指国家的行政组织，即依照国家法律设立并享有行政权力、担负行政管理职能的国家机构。事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门。它参与社会事物管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务。

企业单位是以盈利为目的独立核算的法人或非法人单位。它的特点是自收自支，通过成本核算，进行盈亏配比，通过自身的盈利解决自身的人员供养，社会服务，创造财富价值。

从以上定义可以看到相对于企业单位，行政事业单位具有以下显著特点：

第一，行政事业单位和企业单位的目的不同。行政事业单位目的是行使政府行政管理职能及社会公益服务，而企业设立的目的是使企业价值最大化，股东收益最大化。

第二，在行政事业单位中，既有财政全额拨款单位，也有差额拨款单位，还有自收自支单位。相对于企业而言，这些单位更关注资金的安全性，专项资金是否专款专用，是否严格执行了预算制度等，而对于加强成本管理和资金使用效益考虑较少，其建立良好内控环境的积极性和主动性明显弱于企业。

第三，组织架构不同。在行政事业单位，有其一套组织架构，一般分为行政部门、党务部门、纪检监察等，明显不同于企业单位的董事会、监事会、经理层等公司、企业的治理层。单位行政领导具有单位财务资金的审批权，即所谓的“一支笔”审批，因而在目前行政事业单位体制下，财务会计的授权机制使会计人员的监督权力无法得到真正发挥。

第四，行政事业单位人员的聘用、解聘不同于企业单位。行政事业单位人员往往要经过社会公开招考，其聘用岗位和人数严格受本单位编制限制，灵活性较差，而企业单位往往可根据企业实际情况进行自主招聘或解聘以求达到最佳人力资源配置。

行政事业单位具有其自己鲜明的特点，与企业单位有显著的不同点，因此在内部控制环境的建立过程中，不能生搬硬套企业内部控制环境的建设，应根据实际特点和情况进行合理建设。

二、          建立相互监督、制衡、高效力的组织机构

根据《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》第七条和第八条强调：单位应根据规范的要求和单位的实际情况设置或确定内部控制职能部门或岗位，负责组织协调内部控制建立实施及日常工作。单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。

三、          单位文化建设

“单位文化”就是单位成员共同的价值观念和行为规范。是单位在实践中，逐步形成的为全体职工所认同、遵守、带有本单位特色的价值观念、工作准则、工作作风、单位精神、道德规范、发展目标的总和。建立良好的、积极向上的“单位文化”，是单位内控环境建设的重要内容之一。

企业单位对“企业文化”建设越来越重视，但行政事业单位是政府的职能部门或是承担社会公益事业的单位，对“单位文化”建设意识较为淡薄，但一个单位的文化建设是软实力，是一种渗透力极强的精神力量。因此行政事业单位也应根据各自单位的特点建立自己的“单位文化”。在建立“单位文化”中，一方面，可以充分发挥信息及媒体的舆论宣传引导作用，利用简报、网站、报刊媒体、标语横幅等，大力宣传普及相关本行业的知识，政策法规；其次，讴歌单位典型人物和事迹，弘扬奉献精神，构建具有特色的核心价值观；再次，通过举办职工群众文体活动，增强职工的凝聚力、向心力、战斗力，加强单位文化建设；最后，有条件的单位可以创办内部刊物、报纸，打造单位文化，提升宣传工作质量，通过详实的刊物内容，及时的宣传报道，起到了传达单位情况、交流工作、树立形象的积极作用，增强职工知情出力的积极性。

四、          加强职工队伍建设，优化单位人力资源配置

职工队伍是单位的核心力量，一支好的队伍不仅能提供最好的服务，也是一支“能打能拼”的队伍，也是建设单位内控环境，执行内控制度的一支主力队伍。一支素质不高、一盘散沙的队伍，将形成单位的风险隐患，提高单位风险程度。这样的队伍又如何能够圆满完成本职工作，提供社会服务和行政管理呢？职工队伍的建设也是职工素质的建设，一方面是职业道德的建设，一方面是工作能力素质建设。因此加强职工培训教育力度，必须放到职工队伍建设的首位，有计划性和针对性地采取多种多样的方式对职工进行培训，提升职工专业技能和整体素质。加强干部职工的学历教育、专业知识教育、职业道德教育，不但在经费上，还要在时间上鼓励干部职工自觉接受教育，同时对学而有成的人员给予奖励。开展创先争优、工作竞赛，在单位上大张旗鼓宣传受表彰的先进事迹，迅速营造起“比学赶超，创先争优”的浓厚氛围，奖励先进，鼓励后进。关心职工，稳定思想，单位党政领导应充分发挥工会、妇女组织和共青团的纽带桥梁作用，加大对职工的关心，认真维护职工合法权益，做到从政治上关心，从生活上关怀，从工作上帮助，想职工所想，急职工所急。社会总是在快速前进的，只有与时俱进的职工队伍才能适应社会的发展，提供最好的服务。

如果单位内部行使控制职能的人员素质不适应岗位要求，也会影响内部控制功能的正常发挥，因此单位领导应选配合适的职工到适当的工作岗位，并充分发挥其作用，使单位人力资源配置逐步得到不断的优化，从而优化单位内部控制环境。

五、          建立良好内部审计

内部审计是由单位、部门内部设置的专门机构或人员实施的审计，内部审计既是单位内部控制的一部分，也是监督内控的主要力量。在内控环境建设中起到重要、不可替代作用，因为内部审计部门的作用不仅在于监督单位内控的执行，还在于帮助单位进行内控环境的建立。内部审计作为单位内部的一个管理部门，其主要目的是在单位内部监督各项规定的落实和执行情况，了解执行中存在的问题，通过检查财务收支资料的真实性和经济活动中的内控制度和单位管理的有效性，及时反馈实际情况和不足之处，可促进单位领导及时改进工作。内部审计工作能否起到其应有的作用，一方面在于审计机构的设立与专业审计人才的配备，一方面在于单位领导的重视。

有的行政事业单位的内部审计流于形式，挂个牌就行或者审计工作由单位财务部门兼任，内部审计机构由行政主管领导管理，内部审计工作得不到有效进行，内部控制环境建设因缺乏专业人员，而存在缺陷，或者不能及时发现新出现的问题，导致单位风险加大。很多行政事业单位内部审计不能有效实施的核心问题是专业人员的问题，建议可以从单位内部选派、鼓励具有较高财务知识水平、有经验的人员，进行专业培训，培训结束达到内审资格的人员，作为单位独立、专业内部审计人员，或者通过社会公开招聘，选拨优秀内审人员，增加单位相应工作岗位和编制，促进内审工作的顺利进行。

总之，内部控制环境，是内部控制制度有效实施的基础，只有良好的内控环境才能使内部控制系统得以建立。建立良好的内控环境并不断提升其质量是建立良好内控体系的基础。

参考文献：

[1]财政部会计司《行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）》；2011.11.10

[2]张庆龙.政府部门内部控制要素框架的构建.中国内部审计 2012（4）；

转载自现代商业杂志社

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